تحلیل کشاورزی

از کارنامه فردی تا منطق نهادی؛ وزیر جهاد کشاورزی در میدان ناهماهنگی‌های ساختاری

پنج شنبه ششم آذر

طرح موضوع، پژوهش و تدوین نهایی: فرانک مسعودی

در اقتصاد متغیر و تورم‌زده‌ی ایران، وزارت جهاد کشاورزی همواره در تنگنای سه‌گانه‌ای از فشارهای سیاسی، محدودیت‌های نهادی و انتظارهای عمومی گرفتار بوده است. سال‌هاست که روایت‌ها و برداشت‌های شخصی از وزرا ــ مانند غلامرضا قزلجه نوری ــ صحنه‌ی اصلی تحلیل‌ها را به نفع خود مصادره کرده وجای روایت‌های ساختاری را گرفته‌اند. روایت‌هایی که از «کارنامه فردی» آغاز و در «منطق نهادی» ناپدید می شوند. این نگاه‌های فردمحور، اغلب از درک سازوکارهای پیچیده‌ی اقتصادی، بازرگانی و بوروکراتیک و نیز شبکه‌های متکثر ذی‌نفعان در حوزه تولید و تجارت کشاورزی غافل می‌مانند؛ شبکه‌هایی که ستون سیاست‌گذاری در این بخش حیاتی را می‌سازند.

اما واقعیتِ سیاست کشاورزی چهره‌ای دیگر دارد. در این عرصه، وزیر نه قهرمانی تک‌رو، بلکه پیشرانه‌ی هماهنگی در شبکه‌ای درهم‌تنیده از نهادها و سازمان‌هاست؛ از وزارت جهاد و سازمان برنامه و بودجه گرفته تا تعاونی‌ها، اتحادیه‌های سراسری تولید، انجمن‌ها، نظام‌های صنفی، شرکت‌ها و سازمان‌های اقماری‌ و وابسته‌ایچون پشتیبانی امور دام، جهاد استقلال، خدمات کشاورزی و بازرگانی دولتی. سیاستِ مؤثر، محصولِ تعاملِ همین نهادها با توان اجرایی وزارتخانه و تزریقِ به‌موقع و کافیِ منابع به بخش‌های هدف است. اگر بخواهیم این منطق را در رابطه‌ای ساده خلاصه کنیم، باید گفت:

نتیجۀ سیاست‌گذاری مؤثر = حاصلِ ضربِ توان اجرایی × میزان انطباق نهادی.

این اصل اساسی، فراتر از عملکرد یک شخص، به توانایی او در مدیریت و هم‌راستا‌سازی نیروهای سازمانی اشاره دارد. در ادامه، به تشریح دقیق این دو مؤلفه اصلی و نقش آن‌ها در سیاست‌گذاری کشاورزی در چارچوب یک الگوی تا حدودی مقبول برای بهبود وضع نامطلوب کنونی کشاورزی خواهیم پرداخت. به واقع، بر آنیم یک راهکار نه چندان دور از دسترس وعملی برای وزارت جهادکشاورزی در حد خود به عنوان یک رسانه و روزنامه نگار تخصصی و مرتبط ارائه دهیم.

این اصلِ بنیادین، فراتر از ارزیابی عملکرد یک فرد، بر توانایی او در هدایت و هم‌راستا‌سازی نیروهای سازمانی دلالت دارد. در ادامه، دو مؤلفه‌ی اصلیِ این توانایی و نقش آن‌ها در سیاست‌گذاری کشاورزی را در چارچوب الگویی نسبتاً پذیرفتنی برای اصلاح وضعیت نامطلوبِ کنونیِ بخش کشاورزی بررسی خواهیم کرد. در حقیقت، بر آن‌ایم تا در جایگاه یک رسانه و روزنامه‌نگارِ تخصصیِ این حوزه، راهکاری عملی و در دسترس برای وزارت جهاد کشاورزی عرضه کنیم.

«تحلیل سیاست مؤثر یک وزیر جهاد کشاورزی بر پایه توان اجرایی و انطباق نهادی»

فرمول سیاست مؤثر را می‌توان به صورت زیر نمایش داد:

Effective Policy Outcome∝Execution Capability×Institutional Fit

(نتیجه مؤثر سیاست‌گذاری، حاصلِ ضربِ توان اجرایی در میزان انطباق نهادی است.)

در نگاه سیاسی و عمومی، شاید همه‌چیز به شخص وزیر برگردد؛ اینکه چقدر کاریزماتیک است، چقدر نفوذ سیاسی دارد یا چقدر موفق به کسب پوشش رسانه‌ای می‌شود. اما از منظر ساختاری، توانایی اجرا و میزان هم‌خوانی تصمیم با بافت نهادی است که ماندگاری و ثبات را تعیین می‌کند که البته پای دولت و حتی حاکمیت را به میان می کشد.

۱.توان اجرایی (Execution Capability)

توان اجرایی به معنای دسترسی وزیر به ابزارهای واقعی اجرا است. این ابزارها شامل موارد زیر هستند:

• بودجه و منابع مالی: پایداری مالی در وزارت جهاد کشاورزی، پیش از هر چیز، به توان تخصصی و کارشناسی از رأس تا قاعده وابسته است؛ از معاونان وزارتخانه تا شرکت‌های خدماتی در دهستان‌ها. یک معاون ناکارآمد می‌تواند کل وزارتخانه را گرفتار لنگش کند، زیرا کشاورزی ماهیتا ساختاری به‌هم‌پیوسته و تفکیک‌ناپذیر دارد. دوم، تزریق به‌موقع و کافی منابع مالی به بخش‌های هدف شرط تداوم کارایی در این زنجیره است.
• شبکه توزیع و لجستیک:قابلیت به‌کارگیری مؤثرِ زیرساخت‌های موجود - از انبارها، سردخانه‌ها و شبکه‌های حمل‌ونقل تا عرصه‌های تولید کشاورزی در زیر‌بخش‌های مختلف-به همراه اتکاء بر مدیران میانی توانمند، غیررانتی و پاک‌دست، شرط اساسی در اجرای به‌هنگام و کارآمد تصمیمات است.
• سامانه‌های داده و اطلاعاتی:دسترسی به داده‌های دقیق و به‌روز عاری از آمارسازی های سیاسی و غیر واقعی متداول برای تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد و نظارت بر فرایندها.
• سازمان‌های زیرمجموعه:کنترل و هماهنگی مؤثر با سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه (مانند شرکت بازرگانی دولتی، سازمان حفظ نباتات، شرکت خدمات کشاورزی یا سازمان تحقیقات کشاورزی و...).

یک وزیر ممکن است اراده سیاسی قوی داشته باشد، اما اگر دسترسی به ابزارهای اجرایی لازم را نداشته باشد (مثلاً بودجه کافی در اختیارش نباشد یا ساختار اقتصاد، تورم زا، حاوی فساد یا بوروکراسی کاهنده باشد که مانع حرکت سریع شود)، سیاست‌های او صرفاً در حد شعار باقی خواهند ماند.

۲.انطباق نهادی (Institutional Fit)

انطباق نهادی به میزان سازگاری تصمیمات با ساختارها، مقررات، فرهنگ سازمانی و ذی‌نفعان موجود اشاره دارد. این مفهوم شامل:

• پذیرش بوروکراسی:میزان مقاومت یا پذیرش کارکنان و مدیران میانی و سطوح پایین‌تر در برابر تغییرات پیشنهادی.
• سازگاری با ذی‌نفعان:میزان هم‌خوانی سیاست با منافع و شیوه‌های کاری تولیدکنندگان، تعاونی‌ها، نظام‌های صنفی و بخش خصوصی.
• چارچوب‌های قانونی و مقرراتی:هم‌راستایی سیاست با قوانین بالادستی و محدودیت‌های موجود است.

تصمیماتی که از این انطباق نهادی برخوردار نباشند، یا با مقاومت شدید مواجه شده و متوقف می‌شوند، یا با پذیرش ظاهری همراه شده اما در عمل به درستی اجرا نمی‌شوند (اجرای معیوب، ناقص یا مغرضانه).

موردکاوی: دوران وزارت قزلجه نوری و چالش‌های ساختاری

دوران وزارت قزلجه نوری در دولت چهاردهم، نمونه‌ای روشن از تقابل این دو مؤلفه است. با وجود نیت اصلاح‌گرایانه و تمرکز بر اهداف مشخص - مانند اثبات خودکفایی در گندم، گوشت مرغ، تخم‌مرغ، گوشت قرمز و لبنیات - فشارهای سیاسی برای دستیابی سریع به نتیجه، بیش از آن‌که پایداری نهادی بیافریند، دستاوردهایی نمادین و گذرا برجای گذاشته است.

افزایش خرید تضمینی، تزریق منابع مالی کلان به بخش خرید و انباشت ذخایر کوتاه‌مدت، همگی نشان‌دهنده تلاش برای افزایش توان اجرایی در قالب تزریق منابع مالی بود. اما این اقدامات، در غیاب سازگاری نهادی کافی، به نتیجه مطلوب نرسیده اند.

• عدم انطباق نهادی در خرید تضمینی:تصمیمات، بدون در نظر گرفتن ظرفیت‌های واقعی تولید با توجه به کمبودآب، ذخیره‌سازی، نبود سیستم‌های تعریف شده ومنسجم پایش و مبارزه با فساد در زنجیره خرید، منجر به هدر رفت منابع و انباشت ذخایر در شرایط نامناسب و هزینه‌های سنگین نگهداری شد.
• تأثیر بر ساختار:فشارهای کوتاه‌مدت بر روی ساختار بوروکراتیک، سیستم‌های اداری را به سمت پاسخ‌گویی به اهداف نمادین سوق داد، نه به سمت اصلاحات ساختاری بلندمدت.

توان اجرایی بالا، وقتی با ساختار ناسازگار ترکیب شود، به فرسودگی منابع و عدم ثبات در نتایج منجر می‌شود. سیاست‌ها به جای حل ریشه‌ای مشکلات، صرفاً تورم در شاخص‌های مقطعی ایجاد کردند.

حرکت به سوی مدیریت و مهندسیِ نهادی: مسیر وزیر مؤثر

در مقابل رویکرد مبتنی بر نمادگرایی و تزریق صرف منابع، زمانی که وزارت جهاد کشاورزی گام‌هایی در جهت توسعه سامانه‌ داده‌های شهرستانی برداشت و زنجیره نظارت بر گندم و روغن را منسجم کرد، حرکتی عملی به سوی هماهنگی نهادی صورت گرفت.این اقدامات، هرچند ممکن است به اندازه افزایش خرید تضمینی پرسر و صدا نباشند، اما مؤثرترند:

1. شفافیت داده‌محور:ایجاد سامانه‌های داده، توان اجرایی را با ابزار نظارتی جدید ترکیب می‌کند و انطباق نهادی را از طریق شفاف‌سازی فرایندهای موجود افزایش می‌دهد.
2. انسجام زنجیره‌ای:تمرکز بر نظارت بر زنجیره، به معنای هم‌راستا کردن بازیگران مختلف (از تولیدکننده تا توزیع‌کننده و تنظیم‌کننده) در یک چارچوب هماهنگ است.

این همان نقطه تلاقی توان اجرایی و سازگاری نهادی است؛ جایی که سیاست وزرای جهاد کشاورزی از جمله نوری را از شعار به اثر گذاری بنیادی تبدیل می‌کند.

ویژگی‌های وزیر مؤثر: مهندسِ هماهنگی

وزیر مؤثر کسی است که اراده سیاسی را به سازوکار اجرایی تبدیل کند. این فهم تخصصی مستلزم درک عمیق از بستر نهادی است. ویژگی‌های این وزیر عبارتند از:

• فهم بوروکراسی:دانستن اینکه چگونه نظام بوروکراتیک را برای حرکت در جهت مطلوب هدایت کند، بدون آنکه آن را با مقاومت شدید روبرو سازد.
• مدیریت بحران‌های ناگهانی:توانایی واکنش سریع و مؤثر به نوسانات بازار یا بلایای طبیعی، با استفاده از ظرفیت‌های اجرایی موجود.
• پاسخ‌گویی و شفافیت:نه فقط در برابر افکار عمومی، بلکه در قبال نهادهای نظارتی و ذی‌نفعان کلیدی با کمک رسانه ها به ویژه رسانه های تخصصی تحلیلی.
• حرکت از نمادگرایی به ثبات:تمرکز بر ایجاد زیرساخت‌هایی که ثبات تولید را تضمین کنند، به جای دستیابی به دستاوردهای نمایشی کوتاه‌مدت.

در این چارچوب، وزارت نه مقام فردی بلکه مدیریت و مهندسی نهادی است؛ فهمِ چگونگی حرکت دادن یک ماشین سنگین، بی‌آنکه چرخ‌هایش در اثر اصطکاک بسوزند.

نتیجه‌گیری: معادله دوگانه پایداری در سیاست کشاورزی

موفقیت در سیاست کشاورزی ایران، در توازن ظریف میان قدرت اجرا و هماهنگی نهادی نهفته است. وزیری مؤثر است که بتواند این دو را هم‌زمان حفظ و اجرا کند بی‌آنکه از ساختار بوروکراتیک و ذی‌نفعان اصلی جدا شود، و سازگار بماند بی‌آنکه در بوروکراسی حل شده و قدرت حرکت خود را از دست بدهد.

این همان معادله‌ای است که تصمیمات را از سطح شعار به سطح دوام می‌برد:

توانِ اجرا × انطباقِ نهادی = سیاستِ اثرگذار، ماندگار والگو با کمترین حاشیه وهیا هو

در نهایت، کارنامه یک وزیر را نباید صرفاً بر اساس وعده‌های داده شده یا ارقام اعلام شده سنجید، بلکه باید بر اساس میزان موفقیتش در هم‌راستا کردن اجزای یک سیستم پیچیده و ناهمگون با آنچه کشاورزی مملکت نیاز دارد وکشاورزان ومردم می خواهند ارزیابی کرد.